当代经济社会日益复杂，行政管理任务繁重，不得不赋予行政机关相应的行政权力，但是为防止行政权力的滥用，也必须在程序上规范和制约行政权力的行使，以促使行政机关公平、有效、合法地行使权力，保障相对人的合法权益。“正当程序”是资产阶级启蒙思想家在资本主义和封建主义斗争的过程中提出的概念，指出“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”，“没有程序保障的地方，没有真正的权利保障。”作为对行政相对人权益影响较大的行政强制措施，更需要在程序上予以规范和制约。行政强制措施实施过程中对于“正当程序”原则的遵守和运用，能够保证令行禁止，实现良好的法治秩序。

《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）对行政强制措施的实施程序进行了专章规范。该章对实施行政强制措施的一般程序作了明确规定，对执法实践中用的比较多的查封、扣押和冻结等程序提出了具体要求。

　　 一、行政强制措施的一般程序规定

　　 行政强制措施是行政管理必不可少的手段，但是行政强制措施对当事人的权益影响很大，在实施过程中应当慎之又慎。《行政强制法》为了全面规范行政强制措施，除了对行政强制措施的设定进行规范外，主要规范行政强制措施的实施程序。

　　 行政强制法第十八条规定了行政强制措施的内部程序和外部程序，概括为：（1）严格审批。采取行政强制措施除非法定的紧急重大情况，均需在实施前获得法定有权行政机关及相关负责人的批准，未获批准，行政机关执法人员不得随意采取；如果获得批准，则应当由两名以上行政执法人员佩戴执法身份证件具体实施。（2）事先告诫。采取强制措施前，应告知行政相对人拟作出行政强制措施的种类、理由、依据及其依法享有的权利、救济途径等事项；当事人应当如实回答询问并协助调查，不得阻挠；被决定采取强制措施的，当事人有申请行政复议和行政诉讼的权利。（3）听辨、制作现场笔录。采取行政强制措施时，要求执法人员必须认真听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或证据成立的，应当采纳；同时，执法人员应当制作现场笔录，现场笔录中应当由当事人和行政执法人员的签名或盖章。对于影响到行政相对人重大人身、财产权益的，还应当赋予当事人要求听证的权利。

　　行政机关执法人员在实施行政强制措施过程中，要满足取得授权、两人执法、表明身份、当面执法、告知义务、陈述申辩、现场笔录、旁人见证等最基本的程序要素，满足法律规定的一般程序。

　　二、紧急情况情境下实施行政强制措施的程序规定

　　按照行政强制法第十八条规定，行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。因此，在一般情况下，实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准，从而形成书面决定，但在一些紧急情况下，为制止紧急事态或违法行为，需要当场实施行政强制措施，直接对当事人的人身、财物或行为即时采取强力手段，来不及履行报告批准程序，故而，行政强制法第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。这一规定有些类似国外的“即时强制”，其目的是为排除目前紧迫障碍的需要。这一规定的实施对程序有着严格的要求：

　 （一）情况紧急，指在紧迫场合，如不采取强制措施会损害公共利益和他人利益的情形，要符合法律规定的情形，具备必要性。

　 （二）即时强制适用特别程序，事后报告和补办手续。二十四小时内向行政机关负责人补办批准手续。当场实施行政措施并不意味着行政执法人员不履行批准手续，而是当时情况紧急来不及履行手续，行政强制措施实施后的二十四小时内行政执法人员必须要补办批准手续。

　　（三）行政机关负责人的撤销权。行政机关负责人对于情况紧急状态下，由行政执法人员自主实施的行政强制措施，应当进行事后监督审查，如认为不应当采取行政强制措施的，应当立即决定解除强制措施。对不能适用撤销诉讼的即时强制，当事人可以请求损害赔偿或损失补偿的救济。

　　三、实施限制公民人身自由的行政强制措施的特别程序

　 限制公民人身自由的行政强制措施和其他行政强制措施一样，应当履行《行政强制法》第十八条规定的程序。但鉴于公民人身自由在世界各国均视为人最重要的基本权利，对其实施限制不仅要有法律的明确规定，而且尚要遵循特别的程序。为此，行政强制法第二十条规定，依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定：（一）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；（二）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；（三）实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限；（四）实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

　　《行政强制法》这一规定是除了规定采取行政强制措施要及时通知当事人家属，并完善领导报批手续外，还专门规定不得超过法定期限，在目的已经达到或者条件已经消失时应当立即解决，这是行政强制措施适当性原则的体现。在现今社会，对精神病人强制医疗中出现确诊程序、实施程序违法，甚至将正常人抓去精神病院、将坚持上访的不合作者作为实施强制医疗的对象、超越法定权限、随意采取行政强制等滥用行政强制措施限制人身自由的现象，《行政强制法》颁布实施后，对行政机关设计了大量程序约束，实施强制医疗必须有法律依据，由特定的行政机关，按法定权限与程序实施。

　　 四、对查封、扣押及冻结实施程序的审查

　　行政强制法第三章第二、三节对查封、扣押及冻结实施程序作出详尽而具体的规定。查封、扣押和冻结虽然同属行政强制措施，但是由于其对象不同，它们各自的实施程序在大部分保持相同的同时，也有不同之处。

　　（一）对查封、扣押特别实施程序的审查

　　 查封、扣押作为行政强制措施的重要构成部分，其实施应当遵循行政强制措施的一般程序，而行政强制法第十八条规定即为行政强制措施的一般程序，所以，行政机关实施查封、扣押时应当履行行政强制法第十八条规定的程序。但是，行政强制法第十八条既未对查封、扣押决定的形式、记载事项以及送达作出规定，也未对行政机关查封、扣押的期限和解除作出规定。但是，行政强制法第二十四条、第二十五条及第二十八条规定分别对上述问题作出规定，人民法院在对查封、扣押实施程序的审查时也要对上述问题进行审查。

　　行政强制法第二十四条规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本行政强制法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。该条对查封、扣押决定的形式、记载事项以及送达作出具体规定。

　　行政强制法第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。

　　期限是指程序主体实施一定行为的时间界限。设定期限可以使行政行为具有一定的可预见性，从而使有关各方预先做好相应的安排。查封、扣押作为一种临时性的行政强制措施，行政机关实施过程中既要尽可能少地影响当事人的合法权益，又要维护行政机关有效地行使行政职权，所以，必须为查封、扣押确定一个合理的期限。而且由于查封、扣押的临时性决定了查封、扣押措施的期限是一个较短的期限。行政机关实施查封、扣押措施时，行政机关并没有作出最终的行政决定，此时当事人可能只是有违法嫌疑。因此，查封、扣押的期限应当尽可能缩短，不宜过长。该条规定，行政机关查封、扣押的期限原则上不得超过三十日。但是，这一期限有三个例外：第一，延长期限。第二，法律、行政法规另有规定的。第三，合理扣除期限。

　　另外值得注意的是，关于期限的计算问题。根据行政强制法第六十九条的规定，本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日。本条规定的是十日以上的期限，因此本条的期限是指自然日，既包括工作日，也包括休息日。行政诉讼法没有对期间作出规定，但根据民事诉讼法，期间以日计算的，期间开始的日，不计算在期间内，而是从期间开始的次日起算。

　　行政强制法第二十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为；（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。在作出查封、扣押后，如出现法定情形，行政机关应当立即撤销查封、扣押，否则属于不法侵犯当事人合法权益。

　　（二）对冻结特别实施程序的审查

　　由于冻结有其独特性，比如要防止当事人转移资金、需要得到金融机构配合等等。因此，冻结的实施程序理应有别于行政强制法第十八条一般程序性规定。为此， 行政强制法第三十条规定，行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应当履行本法第十八条第一项、第二项、第三项、第七项规定的程序，并向金融机构交付冻结通知书。该条排除了本法第十八条规定的部分条款，要求行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应当履行本法第十八条第一项、第二项、第三项、第七项规定的程序。归纳起来，行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款要履行以下程序（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）制作现场笔录；（五）其他法律规定的冻结程序。

　　行政强制法第三十一条规定，依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在三日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）冻结的理由、依据和期限；（三）冻结的账号和数额；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。行政机关作出的冻结存款、汇款决定，并实施完毕后，三日内向当事人交付冻结决定书。

　　行政强制法第三十二条规定，自冻结存款、汇款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律另有规定的除外。延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。但是，这一期限有两个例外：第一，法律另有规定的除外。如反洗钱法第二十六条第三款规定：“临时冻结不得超过四十八小时。金融机构在按照国务院反洗钱行政主管部门的要求采取临时冻结措施后四十八小时内，未接到侦查机关继续冻结通知的，应当立即解除冻结。”第二，延长期限。情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。这里有以下几点值得注意：一是通过延长冻结期限后，冻结的期限最长不得超过六十天。二是具体延长期限可以根据实际情况确定，如十日、十五日等，但最长不能超过三十日。三是所谓“情况复杂”，既指案件事实和法律适用复杂，也应当指案件处理可能带来的复杂社会后果。四是所谓“行政机关负责人”，除行政机关首长外，尚包括行政机关的主持工作的副职领导或主管副职领导。除此之外均不属于“行政机关负责人”。

　　行政强制法第三十三条规定，有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定：（一）当事人没有违法行为；（二）冻结的存款、汇款与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结；（四）冻结期限已经届满；（五）其他不再需要采取冻结措施的情形。行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。依据上述规定，在作出冻结后，如出现法定情形，行政机关应当立即撤销冻结，否则属于不法侵犯当事人合法权益。

　　五、法律责任

　　行政机关在实施行政强制措施的过程中出现程序违法的情形要承担相应的法律责任。根据《行政强制法》第六十一条规定，违反法定程序实施行政强制的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。这是对实施行政强制措施的直接责任人的行政处分。第六十八条规定，违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。构成犯罪的，依法追究刑事责任。国家机关及其工作人员在行使行政职权的过程中，由于程序违法造成公民、法人或者其他组织损害，应当由国家承担赔偿责任。